Cosa è il regolamento sulle sovvenzioni estere di cui si parla a Bruxelles?

di Gianluca Teresi

L’accordo, fortemente voluto dalla presidenza francese del Consiglio dell’Unione Europea (che ha incentrato la propria politica sul principio della sovranità economica), si fonda su tre principi chiave: l’investimento, la tutela della concorrenza e la protezione degli investimenti.

Il nuovo regolamento che verrà emanato, e che probabilmente entrerà in vigore a metà del 2023, si pone quale obiettivo ultimo la rimozione delle distorsioni prodotte dalle sovvenzioni concesse dai paesi extra UE alle imprese operanti nel mercato europeo. Ed infatti, l’accordo provvisorio (raggiunto in data 1° luglio 2022) dovrà essere approvato nei prossimi mesi dal Consiglio, e quindi - prima di passare alla formale approvazione - anche dal Comitato dei Rappresentanti Permanenti (Coreper), e dal Parlamento Europeo.

Il regolamento colma una lacuna normativa che per molti anni aveva posto le imprese europee in una situazione di disparità e svantaggio competitivo rispetto a taluni concorrenti stranieri legittimati a percepire sovvenzioni estere da parte di Paesi terzi; invero, al contrario, come noto, le imprese europee subiscono rigorosi controlli – in materia di aiuti di Stato – per le sovvenzioni concesse dagli Stati membri dell’UE e ciò ha determinato un effetto per l’appunto distorsivo frenando la crescita di talune imprese e conseguentemente del mercato europeo.

L’accordo e il futuro regolamento si affiancheranno a (i) il Regolamento (UE) 2019/452 che istituisce un quadro per il controllo degli investimenti esteri diretti nell’Unione europea, che fornisce un quadro per il controllo degli investimenti diretti (i.e., IED) da parte dei paesi terzi per motivi di sicurezza ovvero di ordine pubblico, ampliando così i poteri ed i meccanismi di controllo di cui è dotata la Commissione, (ii) il quadro di controllo degli aiuti di Stato dell’UE e (iii) il Regolamento (UE) 2016/1037 relativo alla difesa contro le importazioni oggetto di sovvenzioni provenienti da paesi terzi. Invero, fino ad oggi, le sovvenzioni concesse dagli Stati membri erano le uniche soggette al controllo degli aiuti di Stato, non esistendo uno strumento in seno all’UE per controllare le sovvenzioni concesse dai Paesi terzi.

A tal proposito, in data 5 maggio 2022, la Commissione Europea aveva presentato una Proposta di regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio relativo alle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno.

La ratio è di eliminare le disparità al fine di garantire un mercato unico aperto ed equo; invero, la nuova normativa avrà la funzione di eliminare il divario normativo parificando le condizioni per accedere ai finanziamenti tra le imprese europee, che sono soggette a rigide imposizioni, e le imprese straniere, che fino ad oggi hanno goduto di un sistema troppo transigente. A tal fine è stato introdotto uno strumento volto ad uniformare le condizioni di concorrenza per tutte le aziende che operano nel mercato unico.

Oggi, difatti, l’Unione Europea è una delle economie più aperte al mondo in termini di politica commerciale, ma allo stesso tempo talune delle politiche industriali adottate in seno all’UE hanno determinato - come già riportato - uno svantaggio competitivo per le imprese europee favorendo l’accesso e il rafforzamento di imprese straniere nella nostra economia; invero, ospitiamo circa 100.000 società di proprietà di entità estere e gli investimenti esteri diretti (IED) sono una fonte ben accetta di occupazione (circa 16 milioni di posti di lavoro) per stimolare la crescita e la competitività. Il mercato UE ha da sempre perseguito un modello di mercato aperto, consentendo alle imprese europee ed estere di competere in base al merito nella misura in cui siano garantite le condizioni di parità; tutto ciò, perché l’UE, ha perseguito un modello di governance economica globale, sviluppando relazioni bilaterali con Paesi terzi e tentando di proteggere al contempo il proprio spazio economico da pratiche sleali ed abusive.

Negli ultimi anni, tuttavia, a parere di taluni operatori, le sovvenzioni estere sembrano aver avuto, in alcuni casi, un effetto distorsivo sul mercato interno dell'UE, creando condizioni di concorrenza disomogenee. Ed infatti, le sovvenzioni estere, che possono assumere forme diverse (i.e., prestiti a tasso zero, garanzie statali illimitate, esenzioni e/o riduzioni fiscali), sembrano aver agevolato l’acquisizione di imprese europee, talvolta anche in settori strategici.

Questi eventi hanno condotto la Commissione a presentare la proposta di regolamento al fine ultimo di indagare sui contributi finanziari provenienti da paesi terzi.

A tal proposito, la Commissione avrà il potere di indagare sui contributi finanziari concessi dalle autorità pubbliche (o private) di un paese terzo alle imprese che esercitano qualsivoglia attività economica nell'UE; l’Istituzione potrà utilizzare tre diversi meccanismi di controllo: (i) due di natura autorizzatoria, preventiva e specifica per verificare il rispetto della concorrenza nelle operazioni quantitativamente più grandi e (ii) uno di indagine per avere un controllo generalizzato su ogni operazione di fusione di valore limitato ovvero sulle procedure di appalto pubblico.

Invero, l’accordo introduce nuovi obblighi di notifica per le operazioni di M&A (i.e., Mergers and Acquisitions) e per la partecipazione a gare pubbliche al di sopra di certe soglie; a tal fine, sono state stabilite talune soglie di notifica per le fusioni e acquisizioni, nonché per le gare d’appalto:

·         500 milioni di euro per le fusioni; e

·         250 milioni di euro per le procedure di appalto pubblico.

La Commissione avrà anche un potere di indagare “retroattivamente” sulle sovvenzioni, analizzando le operazioni di fusione ovvero le procedure di appalto poste in essere fino a cinque anni prima dell’entrata in vigore del regolamento; ovviamente, solo qualora le stesse si presentino con taluni effetti capaci di distorcere la concorrenza del mercato interno.

In ogni caso, se un’impresa non rispetterà gli obblighi di notifica – sulla base delle soglie summenzionate – in relazione ad una concentrazione sovvenzionata o ad un contributo finanziario nell'ambito delle procedure di fusione o appalto pubblico, la Commissione potrà esaminare la transazione come se fosse stata ugualmente notificata.

La Commissione sarà l’unica Istituzione competente a far rispettare le nuove norme regolamentari così da garantire l’efficacia complessiva dello strumento e consentire un’applicazione omogenea nel mercato unico dell’UE.

In ogni caso, se la Commissione rileva che esiste un sussidio estero capace di creare una situazione distorsiva della concorrenza, eseguirà un test di bilanciamento; al termine di tale test, dovrà valutare gli effetti positivi e negativi del sussidio stabilendo la liceità dell’operazione rispetto alle regole del quadro europeo sulla concorrenza. A tal proposito, qualora gli effetti negativi superino gli effetti positivi, la Commissione avrà il potere di imporre misure correttive o di promuovere una negoziazione con l’impresa al fine di verificare la possibilità di implementare un rimedio che elimini la distorsione.

Secondo l’iniziale proposta, il termine per concludere le indagini preliminari, per quanto riguarda gli appalti pubblici, è pari a 60 giorni e la decisione finale deve formularsi entro 200 giorni. Per le operazioni di M&A, il termine per concludere le indagini è sostanzialmente invariato; tuttavia, dopo la notifica, la Commissione ha 25 giorni per indiziare le indagini approfondite e altri 90 per concludere la procedura.

Per ultimo, è prevista una esenzione per gli Stati che adottino o abbiano già adottato meccanismi di controllo sulle sovvenzioni – al fine di tutelare la concorrenza – equivalenti a quelli introdotti dall’UE (e.g., in UK è in corso di definizione un sistema di controllo analogo a quello europeo).

La nuova normativa è stata implementata soprattutto al fine di tutelare e proteggere le imprese europee dalle mire espansionistiche cinesi; tuttavia, la sola introduzione dell’accordo provvisorio ha destato numerose perplessità anche nei confronti dei nostri partner atlantici (negli U.S.A. tali regolamenti, classificati come “Anti-Subsidy law”, vengono visti come strumenti di eccessiva burocratizzazione comportando un aumento eccessivo delle spese per la compliance). Gli operatori del mercato UE, invece, hanno riconosciuto l’importanza dell’accordo per colmare le lacune esistenti nell’acquis comunitario e consolidare le forme di concorrenza leale (anche se oggi, in seno all’UE, sono stati introdotte talune disposizioni derogatorie soprattutto in settori strategici; si veda per ultimo il Chips Act) ponendo però – al contempo – l’attenzione sui rischi di una eccessiva burocratizzazione.